1916年的战争，几乎流干了德国人的血。
这一年的德国，农业收成很不好，哪怕是征服了罗马尼亚，德国的粮食还是不够吃。因为农业的歉收，导致德国国内出现了粮食危机。德国1916年至1917年的冬天，被人称为“甘蓝之冬”，就是因为德国人不得不依赖甘蓝这种难吃的、丑陋的、平时令人不屑一顾的蔬菜。
圣诞节期间，柏林一家主要医院的内科医师主任报告，整个冬天，大约有八万儿童死于饥饿，这还仅仅是这一家医院的数据。
而英、法两国的情况好得多，英、法两国拥有广袤的殖民地，这使他们和德国人相比拥有近乎无限的人力资源，再加上美国人的支持，英、法两国整体上还算能保持稳定。
美国此时并未参战，作为一个中立国，美国人的支援不仅仅是给英、法两国，同时也面向德国。
但是德国人买不起，他们没钱，仅有的那点战争储备，已经在1916年被消耗一空。
于是看上去，德国人的劣势越来越明显。
如果不切断英、法两国的海上支援，德国人战败是迟早的事。事实上，哪怕是切断了，德国人也迟早会战败，只不过目前来说，没有人愿意承认这一点。
再这样一个阴暗的背景下，德国人在1917年的一月份，召开了一次关于潜艇战的会议，会议的级别很高，德皇威廉二世和兴登堡、鲁登道夫都参加了会议，同时参加的，还有海军总参谋长亨宁·冯·霍尔钦多夫，最后到场的是首相倍特曼·霍尔威格。
“我们要取消针对潜艇战的限制，只有这样，我们才能切断英国人的海上补给线，迫使英国人放弃战争。”因为是海军主持的会议，所以霍尔钦多夫率先发言。他总是精力旺盛。
海军总长霍尔钦多夫是潜艇战的拥趸，他对潜艇战充满热情，坚持只有使用无限制潜艇战才能令英国人屈服。
“我不这么认为，如果取消对潜艇战的限制。我们或许可以在某方面降低英国人的优势，使我们在某些方面处于同一个水平线上。但是那样一来，我们也将会面对美国人的压力，现在的德国，我认为承受不起美国人参战的后果。”倍特曼持反对态度。
倍特曼虽然部分同意霍尔钦多夫的看法。但是更担心美国人的介入。正因为如此，大部分军队将领都反对倍特曼，不管是海军还是陆军。
作为一名文官，倍特曼有自己的考量。一旦开始无限制潜艇战，那就是不分国籍的，在1914年，德国
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