无论是什么改革，从根本上说都是调整旧有的责权、利益划分，而这就涉及到具体的人，所以改革首先就是“改人”。对朱由检来说，现在面临的就是这个问题：他需要马上任命新的河南省和开封府地方官员。
登基以后，朱由检曾经在“日讲”中向那些学识渊博的大臣非常详细地了解过本朝地方行政制度。明代的地方行政区划分为三级，分别是省、府（州）、县。其中“省”是沿袭元代的“行省”制度而来，正式的名字是“承宣布政使司”，但习惯上还是称为“省”。全国包括二京十三使司，河南便是其中的一省。
按照洪武年间定下的“祖制”，省一级的最高行政长官叫“布政使”，俗称“藩台”，拥有承宣政令、管理属官、掌控财赋的权力，原来是正二品大员。与之并列的还有掌管一省刑讼的最高长官“按察使”，俗称“臬台”，也曾是正二品文官。再加上省级卫所机构“都司”的最高军事长官“都指挥使”，合称“三司”，分掌一省的行政、司法、军事大权，避免了权力过分集中，最起码在创立制度之时，起到过积极作用。
可是当承平日久，地方政府机构难免滋生*，效率低下，人浮于事，甚至发生动荡，影响整个帝国的安全。在此种情况下，朝廷不得不从中央派一名官员过去，处理一些“三司”互相扯皮久拖不决，或是以他们的能力根本解决不了的事，这个官员的官职就叫“巡抚”。
初时巡抚只是临时派遣，问题解决以后仍回朝廷，官品也不一定比布政使、按察使。后来地方问题越来越多，尤其是军事、防务上越来越吃紧，巡抚就逐渐从临时变成定例，最终成为一省的军政司法最高长官。相应地，巡抚的官品一般为正二品，而布政使和按察使的官品下调为正三品，成为巡抚的属官。
按照朱由检的理解，如果拿前世的官员名目往这里套的话，巡抚就大致相当于省委书记，布政使相当于省长，按察使相当于省法院院长、检察院检察长，都指挥使相当于军分区司令。一个巡抚管着这么多部门，权力是相当大了。而实际还不至于此，就拿河南巡抚来说，官职的全称是“巡抚河南等处地方 提督军务粮饷 兼理河道屯田 兼兵部右侍郎 兼都察院右副都御史”，光是念出来已经很吓人了。
然而不管是巡抚、布政使、按察使还是都指挥使，都是高高在上的官老爷。真正与普通老百姓打交道的，还是府县官员，尤其是县官。这一点朱由检在泾阳县就知道了，明代县级官府的特点是有官有吏，官少吏多；名义上官大于吏，实
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